英国行政法要义的当代阐释 ——英国最高法院 脱欧 案裁决透析[朗读]

2019年9月24日，英国最高法院由院长黑尔女勋爵领衔的十一人合议庭就r (miller) v.the prime minister/cherry v.a-g for scotland [2019] uksc 41一案作出一致裁决，认定英国首相约翰逊通过王室特权休止英国议会的行为非法、不具约束力和无效。这一裁决无疑将成为近年英国行政法领域的重要里程碑。
2019年7月24日，约翰逊成为英国新任首相。在多个场合，约翰逊表示，若欧盟委员会无法与英国就英国退出欧盟协议达成一致意见，英国将在2019年10月31日无协议脱离欧盟。英国议会多数成员对此表示明确反对，并于2019年9月4日通过《欧盟（退出）法之二》，要求首相于同年10月19日向欧盟委员会制发延长谈判期三个月的申请函。
同年8月28日，英国政府通过女王枢密院会议制发枢密院令，以王室特权的名义对英国议会实施休会，休会期为自最早9月9日最晚9月12日起至10月14日。普遍认为，休会是英国政府为在10月31日英国无协议脱欧前减少议会的审查机会刻意而为的政治行动，尽管约翰逊政府并不承认此点。
对此，曾于2016年12月就英国向欧盟发出退出通知未经议会批准为由起诉英国政府（详见本报2017年3月3日第8版）的有关人士分别在苏格兰和英格兰对约翰逊政府提起诉讼，请求法院判令政府的行为违法和无效。英格兰和威尔士高等法院认为，首相休止议会是纯政治性行为，法院并无可以依赖的法律标准对其进行评判，因而法院对该案无权管辖，驳回了原告的诉讼请求。苏格兰最高民事法庭内院则持有不同意见。内院认为，政府休止议会的行为是为阻挠议会对政府行为的审查，显然违法，因为英国宪制的核心基石即是议会对政府行为的审查。
对于同一个问题，一国之内的两家高级别法院作出了完全相反的裁决，这在英国法制史上并不多见。因此，英国最高法院合并审理两案上诉，经过9月17日至19日的三天庭审而作出上述终审裁决。
该案涉及政府行使王室特权的限度问题以及法院对此是否具有司法审查权。被告方英国政府认为，这两起案件并不涉及任何适宜法院裁决的法律问题，法院不应受理这两起案件，即该两起案件不可诉。唐宁街认为，首相只对议会负责，法院不应进入政治领域干涉行政，苏格兰法院对于该案的裁决存在政治上的偏见；对于一个新政府而言，休止议会是很正常的行为；认为首相破坏民主的说法毫无根据。
对此，最高法院认为，法院对于王室特权行使的边界具有审查权；此次休会使得议会在夏季休会期至10月31日退出欧盟之日间8周中的5周时间内无法履行宪法赋予的职能，违背了议会主权和议会问责制，因而是非法、不具约束力和无效的。
宪制传统。
英国宪法学家戴雪在《英宪精义》中指出，英国宪法由宪制法律和宪制传统构成。宪制法律是指由法院承认或执行的与宪制相关的法律体系；宪制传统则指不由法院承认或执行的与宪制相关的习惯、实践、格言和观念等构成的政治伦理体系。宪制传统是不成文的，这是英国宪法之所以被称为不成文宪法的重要原因。宪制传统包括：下院不信任投票获多数通过时，内阁必须辞职；内阁有权解散议会一次；在下院获得多数席位的政党领导人有权成为首相等等。戴雪认为，这些传统不是法律，只是一种政治道德，不能得到法院的执行。这些传统决定了王室（或服务于王室的政府官员）的酌处权行使的模式。
行政酌处权源自王室特权，即无需经过议会批准即可由政府采取行动的权力。作为一种历史遗留，王室特权成为首相和内阁手中十分重要的权力，这种权力的行使可以不受议会的控制或干预，这在外交、和平与战争等领域尤为明显。对于此次休会，约翰逊政府即主张系政府行使王室特权。那么，根据戴雪的理论，首相行使王室特权休止议会显然属于英国宪制传统的一部分，而对于宪制传统，法院是无法予以承认或执行的。那么，为什么最高法院会裁决法院对此具有管辖权呢？
最高法院认为，每一项王室特权都有其限度，在必要时查明其边界是法院的职责。尽管王室特权源自非成文传统，并非来自立法的授权，但长久以来一直受到普通法的承认，应当与普通法原则相符，因而普通法能够界定其限度。尽管争议问题源自政治事务领域，但不能排除法院的管辖。司法审查不仅针对具有立法授权的行政行为，也针对没有立法授权的王室特权。
显然，现代英国法院已经突破了戴雪时代对于宪制法律和宪制传统的划分，将司法审查的触角伸向了宪制传统中的王室特权。这一突破体现了几个世纪以来英国行政法的发展与变迁。
行政法语境中的王室特权。
由于王室特权的行使涉及行政酌处权，一般而言不属于司法审查的范畴。比如，对外签订条约、国防事务、特赦、授予荣誉、任命部长等。然而，英国行政法学家韦德和弗西斯在《行政法》一书中指出，尽管在传统上，法院无法质疑王室特权的行使，但长久以来法院一直作出相反判例。事实上，韦德和弗西斯认为，王室特权作为君主接受政府建议而作出的行为本身的确免于司法的审查，但基于王室特权授权的官员所作的行为则应受到司法的审查。在当代英国，法院认为王室特权与其他权力一样同样存在被滥用的可能，司法有必要对其施加一定的控制。
在英国法中，司法审查行政行为的正当性标准有三个：合法性、合理性和程序正当性。所谓合法性标准，是指行政行为决策者必须正确理解授予其权力的法律并严格执行之；所谓合理性标准，是指行政行为必须符合逻辑和一般人的道德标准。一个行政行为是否符合这一标准，唯有经过训练和拥有经验的法官才能判断；所谓程序正当性标准，是指行政行为的实施应符合自然正义以及立法明文规定的程序规则。对于王室特权的审查自然也要符合以上三个标准：是否符合普通法的原则；是否具有合理性；行政程序是否符合自然正义。笔者认为，首相约翰逊的行为在普通法中没有依据，且不符合英国的政治道德。这一观点在最高法院的裁决中体现为：大法官们认为，首相休止议会的行为违背了议会主权和议会问责制。
议会主权与议会问责制。
英国大法官柯克在1611年case of proclamations一案中，面对国王企图运用王室特权改变英国法律的行为时，指出“国王除了做英国法律允许他做的事之外，并无特权”。这一判例明确了王室特权的边界由法律决定，并受法院审查。在1765年entick v.carrington一案中，法院认定，没有议会立法或普通法的授权，政府不得随意搜查私人财产。
最高法院认为，议会制定的法律是英国法律体系中最高级别的法律，人人皆应遵守。但法院给予议会主权的效力并不限于维护议会立法的至高地位。自17世纪以来，英国法院一直在与因王室特权的行使而对议会主权造成的威胁进行斗争，并最终确立王室特权一定要受到议会主权的限制。在1920年的de keyser’s royal hotel一案中，法院认定，政府通过王室特权间接绕过议会立法的行为无效。在1995年fire brigades 一案中，大法官威尔金森勋爵指出：“英国宪法史就是一部王室特权不断受制于议会作为主权者的权力的历史。”若政府拥有不受限制的休止议会的权力，显然与议会主权的法律原则不符。
那么应当如何限定政府休止议会的权力呢？最高法院认为，这个问题涉及另一个宪法原则——议会问责制。威斯敏斯特宪法模式的核心在于首相和内阁对于政府的行为向议会负责。政府有义务回答议会的质询，出席议会的委员会会议，并接受议会对于委托立法的审查等。由此，公民得以不受行政权滥用的侵害。
议会问责制原则是当代英国行政法发展的重要基石，同议会主权形成“一个硬币的正反两面”。内阁成员同时以个人和集体的名义向议会负责。不获议会信任的内阁将无法继续履行其职权。传统的议会问责的形式有议会质询、休会辩论、不信任投票等。不过，韦德和弗西斯认为，议会问责制只是一个“安全阀”，并非议会对于政府的控制机制。在一个高度对峙的议会环境中，内阁成员不会轻易承认犯下任何错误。因此，司法审查成为防止政府侵犯公民自由的重要保障，议会问责无法代替司法审查。
女王的角色。
根据传统，政府启动王室特权休止议会，需要首相向英国女王提出相关建议，女王及其枢密院批准后，制发枢密院令，并由黑杖传令官将下院议员召集至上院举行休会仪式。值得注意的是，苏格兰最高民事法庭内院虽然认为首相约翰逊给予女王的建议是违法和无效的，但未对女王在其间的行为进行任何评判。这涉及英国国王在英国行政法中的角色，我们不仅要问：根据传统，尽管女王一般都会接受首相的建议，但女王对于休止议会是否拥有裁量权。
传统上，英国政客们总是很小心地规避这一敏感议题以避免使女王难堪。然而，这次首相约翰逊的鲁莽之举不但导致议会混乱，也将英国女王至于尴尬之地。“女王”一词既包括官方权能，也包括个人权能。女王的法律权力，无论是通过王室特权或是立法授权，皆通过枢密院令、英皇制诰及谕旨，由女王个人行使。在现实中，这些权力都由内阁控制，因为宪制传统要求国王根据内阁的建议行事。韦德认为，仅在任命首相时，女王拥有一些微弱的自主意见。由此可见，对于约翰逊休止议会的建议，女王本人几乎是没有裁量权的。
不过，在英国法律中，君主被视为王国的尊严，因此伊丽莎白二世是不能被起诉的，任何法院对她皆无管辖权，无论民事还是刑事。无论多么失败的公共政策都不得归咎于君主，君主个人也不对公民负责。英国哲学家洛克认为，国王个人触犯法律导致的损害十分有限，足以被政治稳定带来的益处所弥补。在此方面，英国行政法的一个重要理念是：君主在没有内阁成员错误建议和协助的情况下，不会滥用权力。因此，政府官员才是应当受到审查和惩罚的对象。英国法学家布莱克斯通指出，起诉和议会弹劾等措施使得无人敢协助君主触犯王国的法律。
英国最高法院指出，法院并不知道在首相给予女王休会建议时二者间对话的具体内容，也不知道枢密院成员在枢密院会议前后交流了些什么。从而最高法院避开了对女王法律角色的探讨。不过，最高法院明确，首相给予女王的建议是非法、不具约束力和无效的，即意味着相关枢密院令是非法、不具约束力和无效的，应被撤销；故此次休会决定相当于依据一张白纸作出，因而也是非法、不具约束力和无效的？
首相约翰逊的败诉再一次证明，每一个王室特权都有其边界，即使没有成文立法的规制，政府官员每一次行使王室特权都必须符合普通法的原则。只有在普通法承认的限度内，王室特权的行使方才有效。这一理念体现了英国行政法的精神，使议会主权与法治融合为有机统一的政治机理。
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