1、公共。公共是相对于个别而言的，根据《辞源》的解释，公共，谓公众共同也。那么，如何确定公众的范围，一般来说有两种办法。第一种是根据地域标准，第二种是根据人数标准。无论是“公共”还是“个别”都是相对的概念，并非静态的、一成不变的。因为作为个别的“某圈子”实际上是可大可小的，这种圈子最小是一个单个的个人，然后逐渐地向外扩展，根据个人与其他人之间的不同的联系，从而形成一个许多同心圆相互交错的图像。
2、利益。从哲学的角度来看，利益表现为某个特定的（精神或者物质）客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值（有用、必要、值得追求）。由于公共利益的主张者的缺位以及主张者的不保险性，由法律来确认或者形成客观的公共利益成为法治社会的普遍做法。这一方面在于法律的程序性，保证了公共利益的客观性。即民主的立法过程，使得多数人的利益得以表现，另一方面，法律的明确性，也使得公共利益的主张者，可以籍此来积极的主张公益，促进公益的实现。因此，以严格采法实证主义的凯尔森学派，甚至直接认为，将国家目的予以法制化，才完成承认其为公益的过程。而所谓公益必须获得国家承认之后，方有公益之价值。凯尔森曾谓，整个法制度不过是公益之明文规定。所以，2005年时所谓的公共利益，往往就是指实定法上的公共利益。当然，由于立法者所代表的共同体的不同，实定法上的公共利益是由不同层级的立法来完成的。比如表述行政区域利益的地方立法，表述地区自治团体利益的民族区域自治、特别行政区、基层群众自治组织立法，表述职业、性别、年龄、身体、身份团体利益的特殊人群立法等等，而国家和社会的利益的往往由宪法和立法机关的法律来表述。
