行政争议的诉源 三治[朗读]

我国行政诉讼制度萌芽发展四十年来，在保障公民权利、化解行政纠纷、监督依法行政、推进法治进程上发挥了巨大功效。但随着社会生活趋复杂化和行政纠纷趋多样化，行政诉讼呈代数级增长，行政案件审判和执行难题凸显，高上诉率，当事人滥用行政诉权现象抬头，行政审判程序空转浪费大量司法资源，显示着行政争议实质性化解的制度性不足，对政府权威和行政司法公信力形成挑战。
党的十八届四中全会强调要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平；党的十九大报告部署了建立“共建共治共享”的社会治理格局。“五五改革纲要”明确提出了“完善诉源治理机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的改革任务。近年来，行政审判中“促进行政纠纷实质性化解”“健全司法与行政良性互动机制”，表明我国行政诉讼制度日益重视对本土法治资源的吸纳，更加注重发挥行政诉讼解决行政争议的功能，强调将诉源治理这一新时代“枫桥经验”的生动实践从民商事领域扩展到行政诉讼领域，在多元纠纷解决机制的背景下推动行政争议化解的观念变革和模式转型。笔者认为，行政争议的诉源治理具有三个层次：
第一层次是行政争议的“诉源同治”。
从诉的形成阶段可将行政诉讼分为两大类，一类是行政争议进入司法程序而形成的“原发性”诉讼，主要因行政权行使失范、社会转型和利益关系调整、甚至国家治理体系不完善引发，这类诉讼的治理重在“溯源”；另一类是已成诉的行政争议因未得到妥善化解导致的“继发性”诉讼，这类诉讼的治理重在“息诉”。“诉源同治”既强调在行政争议成诉前的初始阶段进行源头、前端治理，又要求着力化解行政审判阶段因判决不公、诉讼成本低、当事人滥诉等原因导致的一个诉演化为多个诉的问题，加强对滥诉行为的规制，激活行政机关负责人出庭应诉、行政诉讼调解、司法建议、行政复议双被告、行民交叉一并审理等行政争议实质化解机制的效能，达到既减少诉讼存量、又遏制增量的目的。
第二层次是行政争议的“诉源共治”。
当前行政争议的解决体系呈现出“司法主导”特点，但司法在受案范围、审查能力和解纷手段等方面均具有局限性，有时当事人对权益的主观诉求与法院以行政行为合法性为审理重点发生偏离，导致案件虽然判了，但结果却是“案结事不了”“分定争不止”。与此相比，行政机关主导的纠纷化解方式具有受案范围广、效率高、专业性强、程序简便等特点，能触及行政争议中的深层权利义务关系，有益于行政争议的实质化解。行政争议从行政化解到司法化解应当是层层“过滤”式的，行政诉讼是化解行政争议的最后关口，但目前行政诉讼却远远超过行政复议的数量，呈现“倒金字塔”特点。“诉源共治”要求人民法院主动融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，充分发挥行政协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼等各类行政解纷手段的组合优势，整合和借力基层组织、专家学者、律师等各类社会资源，促进行政争议的诉非分流、诉调对接，打造法治化、专业化、信息化的多元纠纷化解平台，形成多元协作共治的合力；探索推动一审行政案件合理下沉，切实将基层作为化解行政争议的重心；主动延伸司法职能，发挥司法建议促进依法行政的作用，建立府院联动常态化解争议机制。
第三层次是行政争议的“诉源根治”。
诉源治理不以简单减少法院行政案件为目标，而旨在为公平、高效、根本化解行政争议提供最优路径，使矛盾纠纷化解不留“后遗症”，受损的社会关系得到修复，进而推进政治改革和改善社会治理，从根本上减少和预防行政争议。行政争议的产生具有复杂的社会原因，应当根据“原发性”和“继发性”争议的不同特点，分类施策、精准治理、抓早抓小、综合化解，实现“诉源根治”。从微观层面提升行政审判方法技巧，妥善把握价值选择和利益平衡，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；从中观层面发挥行政诉讼引导规则树立、政策形成和维护法秩序的功能，强化裁判终局性，通过公正的行政审判倒逼依法行政，强化领导干部法治思维，加强行政决策的科学化和法治化，减少行政纠纷的发生；从宏观层面优化配置行政权力，助力诚信、法治政府建设，厚植法治社会基础，最终实现良法善治。从根本上说，行政关系的和谐只有靠推进法治国家、法治政府、法治社会“三位一体”建设才能实现。需要注意的是，“诉源根治”应当避免庸俗化和功利化，防止以“摆平各类关系”、牺牲行政诉讼法治价值来换取表面和谐稳定的做法。
（作者单位：江西省高级人民法院）。
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