国内社会公共监护制度的构建研究[朗读]

一、相关概念辨析
1.供养
供,《辞海》(第6版)解释为“使需要满足”。供(一声)养,《辞海》解释为“照应”,《现代汉语词典》(第5版)解释为“供给长辈或年长的人生活所需”。可见,供养就是供给人们生活所需。何为生活所需?不同时期不同社会经济生活条件,人们的生活所需也有不尽相同。
我国《婚姻法》对“供养”的解释,体现在家庭成员间相互供养之权利义务,包括父母抚养子女、夫妻相互扶养、成年子女赡养年老父母,即“抚养、扶养、赡养”之监护义务。对于无家庭成员承担监护义务之特困人员,则由政府承担供养义务。
综上,供养指家庭成员间相互“抚养、扶养、赡养”之照应。无“抚养、扶养、赡养”之家庭成员的,由政府承担供养之义务。随着社会经济发展,家庭生活方式的改变,人们的生活所需发生了变化,受政府供养的对象和供养方式也随之发生改变。
生活所需变化扩大了供养人员范围,除《社会救助暂行办法》规定的特困人员,对无法定监护人,或其法定监护人无力履行赡养、抚养、扶养的未成年人、身心残疾人和高龄孤寡失独失能失智老年人,他们虽有微薄的经济收入,但情形特殊,也应纳入社会供养范畴。
2.供养人员
(1)未成年人
(2)残疾人
(3)失独失能失智老年人
“失能”是指因年老、疾病导致日常生活、精神状态、感知觉与沟通能力、社会参与能力等方面受损所导致的生活不能自理的状态。根据民政部公布的数据,截至2018年,我国失能老人已超过4 000万人。
这些失独失能失智老年人,虽有一定经济来源,但没有法定监护人,他们无法入住养老院,生病无法去医院手术治疗,甚至丧葬也面临着遗体火化无监护人签字的尴尬局面。只有建立完善的公共监护制度,失独失能老年人(失智老年人由其他亲属或居委会、村委会代理)与社会公共监护组织签订意定监护协议4,由社会公共监护组织依合同履行监护义务,政府履行监护监督职责,才能解决我国逐渐增多的失独失能失智老年人的养老问题。
1.公共监护
2.公共监护制度
公共监护制度与法定监护制度相比,其法律行为和法律性质完全不同。法定监护强调私法领域的家庭成员间的法定义务,是监护制度基础;公共监护是则是对法定监护制度的补充,是在无家庭成员承担法定监护义务或家庭成员无力承担法定监护义务时,由政府委托服务机构承担监护职责,如公办的儿童福利院、精神卫生疗养院、乡镇敬老院等机构,或政府通过购买服务的方式委托社会监护组织履行监护义务。政府根据需要提供相应的行政救助措施,承担监护监督职责。本文采用陈伯礼教授的观点,认为公共监护行为具有公法性质,属于行政行为。[4]。
公共监护组织也称为公共受托人,依据相关法律规定或合同约定为困境群体提供帮助,履行人身照护和财产管理等监护义务。公共监护人分为两类:一类是政府公共监护组织,另一类是社会公共监护组织。
政府公共监护组织,根据《民法总则》第32条规定,无法定监护人的人,其监护人由民政部门担任,或由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居委会和村委会担任。我国司法实践中,对于无人认领的孤儿、无人供养的身心残障人、无人赡养的老年人,由民政部门委托公办儿童福利院、精神卫生疗养院、养老院等机构履行生活照料之义务。
(2)社会公共监护组织
必须明确的是这些社团公益服务组织与政府部门设立的儿童福利院、精神卫生疗养院、养老院等机构性质不同,其监护内容、接受的委托方式、承担监护职责性质也不尽相同。在市场经济条件下设立的社团组织,虽不以营利为目的,但作为民事主体的公共监护组织,与委托人签订的监护协议具有民法契约性质,属于私法领域。而儿童福利院、精神卫生疗养院、养老院等机构是国家出资设立的公共监护组织,是以行政救助为主要依据,具有明显的公法性质。但是,如果政府通过签订委托合同,向社会监护组织购买行政服务,委托社会公共监护组织履行相应监护职责、接受政府财政补贴及监护监督管理,实现政府社会救助责任,则该社会公共监护组织监护行为就具有公法性质。如果社会公共监护组织仅仅是接受公民个人委托履行监护职责,包括人身照护和财产管理等,则该社会公共监护组织行为应认定为一般民事行为,但该民事监护行为依然要受到政府相关部门的监督,体现新时代公权力对私法领域的渗透与适度干预。
二、构建我国社会公共监护制度必要性分析
(一)“幼有所育”社会发展需要
设立公共监护制度,通过签订委托监护合同,将社会散居孤儿、无人照料的留守儿童等困境儿童纳入公共监护对象,由政府通过签订委托合同方式购买行政救助服务,委托公共监护组织予以生活照料、精神抚慰,保障其生存权、受教育权和发展权的实现,但不免除困境儿童其法定监护人经济责任的承担。
2006年通过的《联合国残疾人权利公约》第12条规定“在法律面前获得平等承认”,缔约国确认残疾人在生活等各方面在与其他人平等的基础上享有法律能力。1992年我国颁布了《残疾人保障法》,提出政府和社会应采取措施,完善残疾人的社会保障制度,保障和改善残疾人的生活。
(三)“老有所养”和谐社会彰显
建立公共监护制度,将需要政府提供帮助的困境老年人纳入其中。只有这样,才能满足我国大量的无法定监护人或法定监护人无力履行赡养义务的孤寡失独失能失智老年人个性化的社会养老需求。
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